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深圳城管带律师上街执法
2016-10-24 20:27:16   来源:人民日报   评论:0 点击:

律师驻队是问题导向倒逼出来的改革,最终有助于提升整个社会的文明素质,营造法治氛围。
 
  深圳城管执法队员在处理占道经营的商贩时,醒目地举着“城管执法,请予以支持”的告示牌。
 
  城管的“温柔一刀”,让石材店店主李涛刻骨铭心。
 
  “那次来执法,他们不恼不吵,只是一个劲儿拍照。这突然‘温柔’起来,还真让人不适应,手脚都不知道怎么放才好。”李涛的店铺位于深圳市龙华新区民治大道530号,在他以往的印象中,城管和商贩之间像是“猫鼠游戏”:你来了,我就跑;你走了,我再来;实在不行怼上了,那就是“针尖对麦芒”。城管群殴商贩、小贩打伤刺死城管“上头条”的恶性事件,李涛也没少耳闻。
 
  没几天,李涛就收到民治街道城管执法队开具的行政处罚决定书:超出门店、窗外墙摆卖属违法经营,按照其违法摆卖面积处以2.7万元罚款。
 
  “这样的罚单周围不少商贩都收到过,我当时想的是不理他,他也不能把我咋样,最后还不是不了了之?”这张2015年9月开出的罚单,李涛就这么一拖大半年。
 
  出乎李涛意料的是,城管这次尽管看上去“温柔”了许多,但追罚却是锲而不舍。在接连而至的催告中,一份落款“广东淳锋律师事务所”的律师函令他惴惴不安好一阵子。
 
  民治执法队并没有闲着。在用尽一切行政手段并备齐了各环节的完整证据材料后,他们向深圳市盐田区法院申请了强制执行。今年7月,法院裁定强制执行,这是龙华新区首例由城管部门申请法院强制执行的案件。
 
  由于李涛名下无可执行的存款,他被列入待执行名单,这会影响他的个人诚信记录,今后贷款受限。李涛后悔不迭,同条街的其他商贩也无不为之一震,受罚的商贩们不敢再拖,都主动捏着罚单找上了执法队的门。
 
  多年占道经营的市容顽疾得到明显遏制,一条街道旧貌换新颜。这让民治执法队所有队员松了一口气,也不禁对驻队服务的淳锋律师事务所年轻律师王毅刮目相看。
 
  王毅只是在深圳城管执法队伍驻队的100名律师之一。2014年7月,深圳市开始试点“律师驻队、随队执法”,第二年9月全面推行。一年多时间,全市66支执法队已有57支聘请律师驻队,覆盖率达86%。与此同时,2009年以来城市管理领域内一直处于上升趋势的暴力抗法事件,在2014年至2015年刹车扭转、掉头向下。
 
  在此项改革最早发端的南山区沙河街道城管执法队,试点律师驻队的第一年,案件执行率就达97%,比2013年提高了54%,第二年又进一步提升到99%;律师驻队两年多来,暴力抗法事件仅2宗,而2013年达38宗。就整个南山区而言,2015年之前,每年都在300宗以上,几乎每天一宗,而2015年没超过10宗。
 
  “律师驻队、随队执法”,并非只是看上去很美。
 
  “85后”女律师驻进了城管队
 
  “过去做城管,吵架、打架是家常便饭。”城管出身的唐恩明对记者坦言,“过去我一直以为,城管也只能是这么个干法,直到2007年至2012年转岗去了南头街道司法所当所长才换脑。”
 
  唐恩明现任深圳市南山区沙河街道党工委委员、执法队队长,这个40来岁的中年汉子,点燃了“律师驻队、随队执法”改革的第一把火;他所蜗居的那间办公室,成了试点的“策源地”。
 
  在司法所的5年,唐恩明与律师打交道最多的案件是劳资纠纷。“工人和企业发生纠纷,闹到我们那里,再把人社部门请过来协调。他们神了,声也不用高,嘴也不用吵,更不用动手动脚。把案子事实了解清楚了,当场摆出法律依据,一条条跟企业说,违反了哪条,要怎样处罚;再跟工人说,你们提的哪条合法,哪条不合法。说得两边都心服口服,没脾气了。好,现场开单,双方认账。”
 
  这段经历,给了唐恩明很大触动。2013年7月,重回城管队伍的唐恩明,脑子里始终萦绕这样一个念头:怎样让城管执法跟人社部门一样,有尊严、有威信。
 
  “不能简单粗暴,更应强调文明劝退、就地取证、按法律程序开单处罚。”深圳市城管行政执法监察支队副支队长张建军说。彼时,在舆论压力面前,城管希望告别那种被妖魔化了的野蛮形象,走法治化道路。
 
  在唐恩明看来,归根到底还是要靠“法”来解决,“谁懂法,会用法?莫过于律师。”他眼前一亮,脑子一转,想到了在司法所处理一起交通事故纠纷时相识的律师——广东国晖律师事务所合伙人谢挺。
 
  2014年6月,唐恩明、谢挺、南山区城管局执法监察大队副大队长江豪、蛇口消息报记者雷玲,几个人一起窝在唐恩明的办公室里,开始谋划一场后来被命名为“律师驻队、随队执法”的实验。
 
  “城管给人感觉是武的,律师是文的,一文一武能不能相容,一开始也拿不准,所以大家说先搞半年,试试看。” 谢挺说。双方草签协议,南山区城管局和沙河街道办共同出资9万元,聘请国晖事务所派驻律师。一个月之内,谢挺手下的“85后”女律师王跃琼就到执法队报到了。
 
  王跃琼的到来,在几乎清一色男性的城管队里激起涟漪。
 
  “城管面对的情况那么复杂,执法环境有危险,我们这些经验丰富的‘老江湖’有时还架不住,她个20来岁的姑娘,能派上用场?”队员们面面相觑,满脸狐疑。甚至有人跟她说:“你就每天坐坐班好了,该干自己的事干自己的事,执法这一块,你帮不上忙。”
 
  王跃琼有备而来。上岗之前,她就花了大半个月时间,摸清城管的职责和相关法律法规。执法队员们不太配合,她就自己整理案卷,面对很多石沉大海的处罚单,跟谢挺和唐恩明商量后,一个月后就发出第一批26份律师函。
 
  “没过几天,我们就觉察到了不一样。除了一家‘老顽固’,其余25家被处罚对象,接到律师函后都不请自来了,有的还通过熟人渠道向我们打听:‘这次动真格的了?罚款能不能打个折?’”副大队长郭超说。以前100张罚单,能够主动到队接受处罚的只有40单出头。
 
  “这些‘老油条’连我们都不怕,却怕你,律师函里到底跟他们说了什么?”被队员们围着问,王跃琼淡淡地说:“其实也没什么,无非就是一堆法言法语,讲清楚利害关系。他们不是怕我,是怕法律。做生意要挣钱,他们也不愿惹上官司,骨子里还是有畏讼的心理。”
 
  初战告捷,唐恩明和谢挺等人趁热打铁,在实践中完善“律师驻队、随队执法”各项工作流程和运行机制。明确驻队律师以购买服务的方式为执法队提供法律服务,律师职责包括提供法律咨询、开展法制教育、严格执法审查、开函催告履行、介入现场处置、申请强制执行、代理复议应诉等十大项,并设计了一系列法律规范文书和考核管理章程。
 
  “律师驻队,首先约束的是城管队员自己”
 
  在钟炎松记忆里,城管和商贩之间的对抗冲突几乎每天都在白石街上演。
 
  700多米长的白石街从南到北穿过白石洲村,宽度仅能并行两辆小车,无论白天晚上,这里都是白石洲最热闹的地方。热闹归热闹,整个街面看上去井然有序,路面清洁平整,行人畅行无阻;道路两旁的各种店铺整齐排列,铺面洁净,门前清爽。
 
  “别看这里现在还不错,要搁在两年前,别说走车了,人过一下,都得半个钟。”在街边开了间百货店的钟炎松所言并不夸张,当时,店铺门前的台阶、台阶下面的马路,都曾是商贩们竞相争夺的经营场地。“哪儿都是摊儿,乱七八糟,把街道围得水泄不通。我进一次货都得三四个小时,因为车进不来,要自己花钱雇十多个保安来清路。打电话让城管来执法,城管刚管到街中间,街头那边刚刚才被赶回去的摊又摆了出来。”
 
  沙河街道是深圳城乡二元结构特征极为突出的街区,24平方公里的辖区内,既有华侨城纯水岸、波托菲诺等高档小区,也有世界之窗、欢乐谷等知名旅游景点,“名声”在外的城中村白石洲就位于该片区。
 
  白石洲村多年来以“脏乱差”出名,是让城管执法队十分头疼的地方。按照法律规定,对违法行为人,执法队可以开具行政处罚决定书,但对有的违法商贩来说,这种罚单就像一张废纸。既然处罚不顶用,面对职责压力,执法队员更倾向于使用简单粗暴的执法方式,现场暂扣或没收违法经营物品工具成了主要手段,暴力执法和暴力抗法的现象随之增多。
 
  起初,对于执法队里出现的新面孔——律师王跃琼,白石洲村的商贩们并没在意。让他们略感奇怪的是,此后即使出现超线经营等违法行为,执法队员也不再像以前那样“打打杀杀”,更多时候只是在现场拍拍照、录完像就走了。“今年以来特别明显,打架、吵闹堵路一次都没看到了。”
 
  现场冲突没了,但违法经营的商贩同样会很快收到来自执法队的行政处罚通知单。如果照以前不予理睬的话,商贩们很快就感受到另一种压力——一份盖有律所公章、签有律师名字的催告函。催告函中,详细告知了商贩违反了哪条法律、处罚依据是什么、拒不执行将面临何种法律后果。
 
  “律师驻队,首先约束的是城管队员自己。”南山区沙河街道党工委书记、办事处主任陈书爱认为,实施“律师驻队”,其实是引入第三方专业力量协助城管执法,不只是带来城管执法力量的“物理变化”,更催化了执法方式、执法人员素养等方面的“化学反应”。
 
  “别以为律师只是帮你们‘治’违法商贩的,城管自己要先被‘治’!”在给执法队普法的培训班上,面对一些态度举止轻慢的执法队员,谢挺撂过狠话,拍过桌子。驻队律师到位后,他们首先强化城管队员的法治观念和程序意识,对沙河执法队全体执法队员和协管员集中培训了8次。
 
  不仅要驻队,驻队律师每周还要至少随队执法一次。“其中非常重要的一项任务,就是填写随队执法登记表。”王跃琼拿出一份表格,上面记载了她随队执法时所发现的执法队员的不规范行为——“执法过程中没有表明身份”“劝导过程中语气强硬”“现场开单出现将当事人姓名写错”等,以供队员执法回来后对照整改。
 
  在由律师事务所出具给执法队的律师意见书中,驻队律师对执法现场如何拍照、哪里该拍特写、录像里要有几名执法队员、该如何制作勘察笔录等诸多执法细节,都给予详细指导。
 
  在律师建议下,城管队员改变了传统的执法方式,强调慎用对抗性手段,尽量少扣押物品,改为以固定现场证据为主。这使得发生在执法现场的直接冲突和对抗大为减少。“实践证明,执法中因物品争夺、言语争吵引发的冲突占八成以上。”在沙河执法队队员吴哲看来,在城管和违法商贩之间,律师仿佛成了一剂润滑剂,让矛盾变得缓和,将冲突化解于萌芽。
 
  这种看似“自我束缚”的做法,在一定程度上增加了后来“律师驻队、随队执法”改革在全市城管队伍中推广的难度,遭遇了一些波折和明里暗里的抵制:个别执法队有抵触情绪,觉得被外人看着会束手束脚,被人指手画脚很不自在;还有人认为城管这一行,不可避免要打点擦边球,否则工作没法干;律师只是照本宣科,不了解城管一线的复杂实际,等于让“外行指导内行”,帮不了忙还会添乱。
 
  历经反复争论、碰撞、探讨、研究,2015年9月,深圳市城管局与市司法局联合发文,在全市城管执法部门推广“律师驻队、随队执法”。“以期借助律师的力量来帮助我们实现‘法治城管’的转型升级。”深圳市城市管理局副局长綦文生坚信法治的力量。
 
  “没那么凶了,但‘治’起人来,可比以前管用”
 
  2015年8月,南山区桃源街道执法队在塘朗村开展超出门店经营专项整治。林某经营一家生活超市,超门店经营面积达75平方米,按照《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》“超出面积每平方米处五百元罚款”的规定,林某将面临3.75万元罚款。
 
  开这么大的罚单,一开始连执法队员自己都犯怵:是不是太狠了?执行得下去吗?他们拿捏不准,顾虑重重。
 
  “开!”谢挺给执法队打气,“只要取证到位,程序完善合法,细节上不留瑕疵,法律规定怎么罚就怎么罚,就算走到强制执行这一步,咱也有底气,否则法律权威何在?”
 
  果不其然,罚单开出后,林某不以为然,不提供身份证件,也不配合在笔录上签名,缴款更是连影儿都没有。在谢挺的指导下,执法人员到社区工作站和市场监督管理局调取当事人的身份信息,按照移送法院强制执行的标准来制作案卷,对取证照片、现场勘验、文书送达等程序严格把关,做好了把这场硬仗打到底的心理准备。
 
  连番的催告让林某认识到了问题的严重性,于是来了个缓兵之计,承诺半年内缴清罚款。可最后期限将至,仍不见动静。谢挺果断再发律师函,告知他若不主动缴纳罚款,执法队将移送法院强制执行;超期还要加处每天3%的滞纳金。林某在咨询专业人士后,无奈放弃抵抗,缴纳了罚款。
 
  这一仗,让那些对推广“律师驻队、随队执法”改革仍持怀疑和抵触态度的人,逐渐转变了看法;加之市一级明确购买律师服务的钱由区财政支付,使得律师驻队工作在全市城管执法队伍的开展走上了快车道。
 
  “别看他们现在没那么凶了,但‘治’起人来,可比以前管用。”白石街的商户陈木城深有感触。2014年5月和7月,他的两家蔬菜店分别因为超门店经营被罚款2500元和1500元。对此,陈木城也是一个“拖”字,通知单、律师函一概不理,处罚决定也直接拒签。“按过去和周边人的经验,这种事情是老实人倒霉,赖一赖、拖一拖也就过去了,反正他们拿我没办法。”
 
  没想到这一次执法队动了真格。2015年2月10日,法院裁定准予强制执行,陈木城随即发现自己的银行账户被冻结。无奈之下,只得乖乖去缴罚款,加上滞纳金,4000元罚款变成了8000元,令他懊悔不已。如今,后进变先进,陈木城时常现身说法,帮执法队员劝导其他商户小贩守法经营,“路顺畅了,大家的生意也好做了。”
 
  事情旋即在周围的商贩中传开了。“连厉害的刺儿头都不敢扎刺了,咱们怎么办?”“还能怎么办?摆到外面来的,都搬进去,别等人家来了,自己整改吧。”就这样,没有冲突,没有对抗,一度“脏乱差”的白石街变身为城中村的模范街。
 
  沙河执法队的经验是,对最顽固的“老赖”,“后手一定要硬”,那就是申请法院强制执行。到目前为止,该执法队共对16宗逾期不履行法律义务的案件向法院申请了强制执行,均已裁定强制执行,5宗已执行完毕,11宗正在执行中。
 
  而90%以上的商贩,接到律师函后一般就会主动缴纳罚款。“过去之所以执行率低,那么多积案处罚不了,一追到底的意识比较薄弱固然是一方面原因,但更致命的是我们对自己的工作缺乏信心,因为法律文书做得不完善,程序做得不到位,细节上不周密完备,到了法院那里就容易吃瘪。”綦文生说,申请强制执行常常因程序上的瑕疵被打回。
 
  “久而久之,一线执法队员产生了一个错觉,认为法律没用,严格依程序执法行不通。实际上,不是法律没用,而是我们不会用,是律师帮我们用对了法、用好了法。”深圳市城管行政执法监察支队支队长冯增军深有同感。
 
  一些给力的法律武器,也被驻队律师从浩瀚的法律法规中发掘出来。尤其是对拒不履行处罚的违法商贩,通过法定程序,将其行为记入个人信用记录。一家垃圾车发生滴漏的环卫公司,就因为不良信用记录的污点,去别的城市参加招投标受阻。对一些社会危害性大、影响恶劣的违法案件,驻队律师积极寻找刑法上的适用,并协调公安等部门在执法上合作,产生了更大的威慑力。
 
  从“不打不相识”到“口服心也服”
 
  王跃琼在城管执法队上岗的当月,一名执法队员与白石街商贩刘毅发生冲突,在强制扣留的过程中,刘毅与队员有肢体接触,说城管打了他。
 
  随队执法的王跃琼表明身份后,刘毅显得有点吃惊。王跃琼调出现场录像,发现队员只是扣押商品,没有打人。她当场告诉刘毅,他的行为为何违法,以及需要承担哪些法律后果。第一次接触律师的刘毅给自己打圆场:“既然律师都来了,那我就不说什么了……”
 
  两年的驻队工作,让王跃琼在白石洲已经赫赫有名,在开函催告履行、介入现场处置、罚后答疑说明并进行法制教育的过程中,她与不少商家“不打不相识”,成为当地公认与信服的法律专家。
 
  “我们刚刚到二楼中队接受处罚,结果他们让我们先上三楼到你这来,是什么意思?”在沙河执法队驻队律师办公室采访时,记者碰到两位面色凝重的男士,一前一后进了门,走在前面的“眼镜”开口满是疑惑。
 
  “您先坐下。”王跃琼招呼两人坐定后,回身从办公桌拿出一份《驻队律师法制教育告知书》,把里面详细列明的相关法规条款一条一条讲解给两人听。
 
  “哦,我们就是违反了这一条。”“眼镜”指着其中一条自言自语。随后,他们在告知书上签字,出门下二楼交罚款,神色明显缓和了许多。
 
  “这是我们专门设计的一个制度流程,就是让来受罚的管理对象,都要先接受一次律师的法制教育。就像法院有个判后答疑一样,我们也通过驻队律师对行政处罚进行答疑解惑,借此机会开展法制教育。”谢挺说,为此,他们特意把驻队律师办公室安排在三楼第一间。
 
  唐恩明说,过去很多人虽然来接受处罚,但心里有怨气,一路骂骂咧咧,常常是一边缴款一边跟队员大吵大闹。“但经过律师这么一说,知道自己的确违法了,心里的怨气就少了大半,口服心也服,现在我们的楼里天天都像现在这样安安静静。”
 
  对于首次违法的商贩,深圳城管执法部门也听从律师建议,运用“自愿申请参加社会服务”的方式来代替处罚,服务内容包括辅助执法、清理小广告、清扫街道、交通劝导等。“物品我们先暂扣下来,同时发给违法商贩一份《参加社会服务申请表》,参加足够时间的社会服务并承诺不再违法经营后,商贩就可以把物品取回。”唐恩明介绍,截至6月30日,共有51名违法行为人申请了社会服务,已执行完毕。
 
  在綦文生看来,推动文明执法、严格执法,并不意味着能够解决所有问题;执法效力的提升,目前也只限于对有固定经营场所的商贩。而对大量基本身份信息都不明确的流动商贩,即使律师帮忙,穷尽各种手段,90%以上也无法处罚到位。对此,惟有提升全社会的文明素质,形成自觉懂法、守法的氛围。
 
  “说一千道一万,就是一个‘法’字,用法来重构城管和商贩之间的关系。”深圳市城市管理局局长王国宾说,律师驻队是问题导向倒逼出来的改革,最终有助于提升整个社会的文明素质,营造法治氛围。南山区委书记姜建军要求扩大“律师驻队”的应用层面,南山区安监、环保等相关执法部门已推行“律师驻队”。
 
  “律师驻队既是公众参与执法的一种形式,也是实现民主监督的重要途径。不仅在城管执法领域适用,在其他执法领域同样适用。”中国政法大学法治政府研究院院长王敬波教授也提醒,在推广过程中,需注意因地制宜,统筹考虑律师和行政机关之间的关联度,确保律师始终秉持中立立场,而不至于变为城管等行政机关的附属品。(记者 贺林平)
 
  (应采访对象要求,文中李涛、刘毅为化名)

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